Stadtpräsidentin Maria Pappa hatte etwas Mühe, die Fassung zu wahren in der TVO-Diskussion am 24. Mai zum Thema Zentrumslasten. Die Stadt solle halt nicht immer alles an sich saugen, zum Beispiel im Kulturbereich, sackerte der Kantonsrat und städtische SVP-Präsident Donat Kuratli. Pappa nannte ihm daraufhin diverse Beispiele, wo die Stadt andere Gemeinden in der Region explizit unterstützt, von Kulturgeld bis Kitakonzept.
Tags davor hatte der Gesamtstadtrat zur Pressekonferenz geladen. Zu fünft standen sie vor den Medien, was Seltenheitswert hat, und forderten vom Kanton mehr Geld aus dem Finanzausgleich, um die klamme Stadtkasse zu entlasten. Die Lage ist ernst, das strukturelle Defizit gross. Zwar erhält die Stadt rund 34 Millionen Franken pro Jahr aus den kantonalen Ausgleichstöpfen, doch sie bleibt immer noch auf ebenso hohen Kosten hocken: Rund 36 Millionen pro Jahr betragen die ungedeckten Zusatzlasten der Stadt St.Gallen. Darin enthalten sind ungedeckte Zentrumslasten von 12 Millionen, ungedeckte soziodemografische Sonderlasten von 14 Millionen sowie zusätzliche öV-Kosten von 10 Millionen (mehr dazu im Infoblock unten).
Das sei zu viel, sagt die Stadtregierung, die seit zehn Jahren ein Sparpaket nach dem anderen schnürt. Deren Massnahmen treffen am Ende vor allem die Stadtbevölkerung, die ohnehin schon eine hohe Steuerlast trägt. Die Stadt St.Gallen hat die vierthöchsten Steuern im Kanton, während rundherum ein paar veritable Tiefsteueroasen florieren. So ist der Stadt-Land-Knatsch absehbar: Die Städter:innen regen sich auf über die Leute im Speckgürtel, die von den Annehmlichkeiten der Stadt profitieren. Diese wiederum fühlen sich zu Unrecht als Schmarotzer:innen abgestempelt und finden, dass sich die Stadt zu sehr in ihrer Opferrolle wälzt. Am Schluss gewinnen jene, die es schaffen, diesen Graben am besten zu bewirtschaften.
Die Zentrumslasten für den Kultursektor fallen mit über 12 Millionen relativ hoch aus.
Im Bereich Sport und Freizeit verbeliben rund 7,8 Millionen Franken Zentrumslasten.
Der Sonderfall Ostschweiz
Versucht man bei den umliegenden Gemeinden den Puls zu fühlen, hält sich die Freude eher in Grenzen. Das Thema scheint unangenehm zu sein. Dabei wird schon über die Verteilung von Zentrumslasten diskutiert, seit es moderne Ballungsräume gibt. Städte haben längst keine klaren Grenzen mehr, und mit der zunehmenden Mobilität und der Trennung von Wohnen und Arbeiten seit den Nachkriegsjahren sind sie zu urbanen Agglomerationsräumen verwachsen.
Der Bund zählt heute landesweit 49 sogenannte Agglomerationen. Diese existieren auch kantons- oder sogar grenzübergreifend. Städte wie St.Gallen bezeichnet man als Agglomerationskerngemeinde. Die Gemeinden rundherum profitieren von deren Zentrumsleistungen. Das gilt aber nicht nur für die Hauptstadt, sondern auch für kleinere Gemeinden. Im Kanton St.Gallen erfüllen beispielsweise auch Rorschach, Wil, St.Margrethen, Gossau, Altstätten oder Sargans gewisse Zentrumsfunktionen. Und natürlich Rapperswil-Jona, wobei hier der Lastenausgleich keine allzu grosse Rolle spielt, da Rapperswil-Jona zu den reichsten Gemeinden im Kanton gehört.
Die Ostschweiz ist, was die Lastenverteilung angeht, ein Sonderfall. 24 der 26 Schweizer Kantone kennen einen horizontalen Finanzausgleich. Das Geld wandert von reicheren zu ärmeren Gemeinden, bewegt sich also auf derselben politischen Ebene. Nicht so in St.Gallen und Ausserrhoden. Hier gibt es nur den vertikalen Ausgleich, bei dem der Kanton einspringt, aber nicht die Gemeinden untereinander. Entsprechend alt ist die Forderung nach einem horizontalen Finanzausgleich, der in den Augen der zumeist linken Befürworter:innen auch den Steuerwettbewerb etwas zügeln würde.
Der aktuelle Wirksamkeitsbericht zum innerkantonalen Finanzausgleich in St.Gallen, erschienen im vergangenen August, prüft verschiedene Varianten eines horizontalen Ressourcenausgleichs. Er hält fest, dass ein solcher «von den Anreizen her betrachtet» besser wäre als der vertikale Status quo, dass er aber auch «negative Konsequenzen für die Standortattraktivität» mit sich bringen würde. Übersetzt: Tiefsteuergemeinden wären weniger attraktiv. Die Regierung sprach sich gegen die Einführung eines horizontalen Ausgleichs aus, die vorberatende Kommission folgte dieser Empfehlung und letztlich auch der Rat. Einigermassen hitzig über die Einführung eines horizontalen Ausgleichs diskutiert wurde im Kantonsrat auch 2020. Der SP-Antrag wurde deutlich abgelehnt. Unter anderem auch dank der Stimme des damals noch amtierenden St.Galler Stadtpräsidenten Thomas Scheitlin.
Tone Policing aus der Nachbarschaft
Heute jammern alle Stadtratsmitglieder unisono über die Zentrumslasten. Wie kommt dieses Klagelied in Mörschwil, Gaiserwald oder Teufen an? Hat man in diesen beliebten Nachbargemeinden Verständnis für die Situation der Stadt? Wäre man offen für einen fairen Ausgleich? Und findet man es gut, dass der Kantonsrat kürzlich beschlossen hat, in den nächsten vier Jahren zusätzlich 3,7 Millionen pro Jahr an die städtischen Zentrumslasten zu zahlen?
Martina Wäger (Die Mitte), seit 2021 Gemeindepräsidentin in Mörschwil, wo man etwa halb so viel Steuern zahlt wie in der Stadt St.Gallen, kann den Entscheid des Kantonsrats nachvollziehen. Sie wünscht sich aber, «dass sich die Stadt wieder mehr auf ihre Stärken konzentriert und sich weniger über die Zentrumslasten beklagt und in die Opferrolle begibt». Das provoziere eine Abwehrhaltung und schade dem Image der Stadt.
«Die Stadt wird nicht darum herumkommen, wirksame Sparmassnahmen einzuleiten, auch wenn das unpopulär ist. Dies würde die Akzeptanz des zusätzlichen Zentrumslastenausgleichs erhöhen», sagt Wäger. Der st.gallische Weg mit dem vertikalen Modell hat sich in ihren Augen bewährt. Für die Attraktivität des Kantons sei es wichtig, dass es im Kanton auch steuerlich -attraktive Gemeinden gebe. «Ein gewisser Wettbewerb scheint mir sinnvoll und richtig.»
Ähnlich tönt es in Gaiserwald. Ein horizontaler Ausgleich stehe momentan nicht zur Debatte, sagt der langjährige Gemeindepräsident und Kantonsrat Boris Tschirky (Die Mitte). Seine Fraktion hat sich -Anfang Dezember im Kantonsrat für die 3,7 Millionen-Finanzspritze ausgesprochen. Das sei «ein -adäquater Kompromiss». Ob dieser dann wirklich zustande kommt, zeigt sich allerdings erst nächstes Jahr. Alle Fraktionen stimmten dafür, ausser die SVP. Sie hat das Ratsreferendum ergriffen. Nun entscheiden die Stimmberechtigten im Kanton, ob die Stadt St.Gallen den Zustupf erhält.
«Ob das für die politische Kultur und Debatte hilfreich ist, steht auf einem anderen Blatt», sagt Tschirky. Er kritisiert die von beiden Seiten «polemisch geführte Debatte» und wünscht sich mehr Sachlichkeit. Der Begriff «Speckgürtel» beispielsweise ist ihm zu pauschal. Auch das ständige gegeneinander Aufrechnen von einzelnen Leistungen sei wenig zielführend. Der Schlüssel sei die Zusammenarbeit zwischen den beteiligten Gemeinden und Akteuren. «Man muss bereits in der Projektphase aufeinander zugehen und nicht erst dann, wenn die Kosten erwachsen. Und sobald ein Projekt Nutzen stiftet für mehrere Gemeinden, findet man auch finanzielle Lösungen», ist Tschirky überzeugt.
Und in Teufen? Bedankt man sich für die Anfrage, hält sich aber vornehm zurück mit Meinungen. «Mit der Stadt St.Gallen dürfen wir in verschiedenen Bereichen gegenseitig sehr gut und eng zusammenarbeiten», lässt Gemeindepräsident Reto Altherr (FDP) wissen. Das betreffe sowohl die politische wie auch die Verwaltungsebene. Man wisse dies sehr zu schätzen. Zur Fragestellung der Zentrumslasten wolle man als «Ausserkantonale» jedoch keine Stellung nehmen. Auf Nachhaken gab es keine weitere Reaktion.
Die politische Macht der Gemeindepräsident:innen
Geht uns nichts an – mit dieser Haltung macht man sich nicht gerade Freunde. Oder löst sich vom Image der eigenbrötlerischen Steuervorteilsgemeinde. Eine verpasste Chance, würde jede PR-Beraterin sagen, zumal Teufen so ziemlich im Kern der «softurbanen Ostschweiz» liegt, wo es rundherum summt und brummt und sich alle ganz liebhaben. So will es zumindest die Zukunftsagenda der Ostschweizer Handelskammern St.Gallen und Thurgau. Darin funktioniert die «Kernregion Ostschweiz» mit ihren «softurbanen Teilregionen» ganz «vielfältig und verbunden», «gemeinsam und respektvoll», «konkret und lösungsorientiert».
Das mag für Unternehmer:innen schön klingen, aber in der Finanzpolitik gelten diese Leitsätze offensichtlich nicht. Wettbewerb geht vor Solidarität und Gemeinsinn. Vor allem in der «Kernregion Ostschweiz». Warum hat es der faire Lastenausgleich hier so schwer?
Anruf bei Gemeindeforscher Lineo Devecchi von der Fachhochschule Ost. Einer der Gründe – nebst der politisch konservativen Prägung der Region – sei die hohe Gemeindeautonomie in der Ostschweiz, erklärt der Politikwissenschaftler. Sie habe grosses Gewicht, was sich unter anderem daran zeige, dass es in den Ostschweizer Kantonen viel mehr Vollzeitgemeindepräsident:innen gebe als in anderen Kantonen, selbst in kleinen Gemeinden mit nur wenigen tausend Einwohner:innen. Und viele davon sitzen auch in den Parlamenten. «Im St.Galler Kantonsrat zum Beispiel ist die Fraktion der Gemeindepräsident:innen eine der grössten. Sie sind eine politische Macht, und ein stärkerer Lastenausgleich ist nicht in ihrem Interesse.»
Solange die Stadt weiter brav für ihre Zentrumsleistungen zahle, werde sich daran nicht viel ändern, sagt Devecchi. «Erfahrungsgemäss braucht es einen gewissen Problemdruck, damit sich die Betroffenen zusammentun. Erst wenn eine Dienstleistung wie zum Beispiel die Museen nicht mehr in gewohntem Umfang angeboten wird, spannt man zusammen.» Dafür gibt es verschiedene Wege. Laut Devecchi dominiert derzeit das Konzept des New Regionalism, wenn es um Metropolitan Gourvernance geht, also um die institutionelle Zusammenarbeit in Stadtregionen: Man bildet kommunen- und wenn nötig auch kantonsübergreifend pragmatische Zweckverbunde aus staatlichen, privaten und/oder wirtschaftlichen Akteuren, die sich gemeinsam einer Aufgabe annehmen. Beispiele dafür sind der Verkehrsverbund Ostwind oder die Genossenschaft Konzert und Theater St.Gallen (KTSG).
Der lukrative Stadt-Land-Graben
Letztere mag ein Leuchtturm sein, steht aber auch wie kaum ein anderes Projekt für die Bewirtschaftung des Stadt-Land-Grabens in der Ostschweiz. 2018, als über die Sanierung des Grossen Hauses abgestimmt wurde, war einiges an Überzeugungsarbeit im Kanton nötig. Zumindest gefühlt, denn dank grossem Effort von rechts wurde ständig darüber diskutiert, ob das «Stadttheater» wirklich auf Kosten des ganzen Kantons saniert werden müsse. Am Schluss war das Verdikt der Stimmberechtigten im Kanton überraschend deutlich: 62,5 Prozent sagten Ja zu Sanierung. Das nächste Projekt, dem ähnliche oder womöglich noch üblere Diskussionen blühen, ist bereits in der Pipeline: die Zentrumsbibliothek.
Wird es ihr gleich ergehen wie dem Theater? Ist der Stadt-Land-Graben womöglich gar nicht so tief wie befürchtet? «Jein», sagt Devecchi. Er sei in der Ostschweiz schon spürbarer als in anderen Regionen. Man sei hier schnell in sehr ländlichen Gegenden. Dieser «gefühlte Graben» führe darum durchaus dazu, dass man weniger solidarisch sei. «Trotzdem ist er völlig überbewertet, gerade in Bezug auf unseren heutigen Lebensstil. Stadt- und Landbevölkerung sind sich diesbezüglich viel ähnlicher als viele meinen.»
Dennoch hat sich die Bewirtschaftung des Stadt-Land-Grabens für rechts als kluger Schachzug herausgestellt. Daraus lässt sich politisches Kapital schlagen. Nichts anderes versucht sie SVP mit der erzwungenen Volksabstimmung über die temporäre Erhöhung des Lastenausgleichs für die Stadt St.Gallen. Die Mehrheit des Kantonsrats hätte die zusätzlichen 3,7 Millionen pro Jahr befürwortet an der Session Anfang Dezember, doch «dank» des Ratsreferendums der SVP werden bald auch die Menschen in Balgach, Bad Ragaz oder Benken darüber diskutieren, ob die Stadt St.Gallen bzw. deren rund 45’000 Steuerzahler:innen die ungedeckten Kosten von 36 Millionen pro Jahr weiter allein tragen sollen. Darüber zu diskutieren, ist natürlich wichtig und richtig. Die Frage ist, in welchem Ton und mit welcher Absicht das geschieht.
Teilweise wird «mit pauschalen Vorwürfen auf die Hauptstadt geschossen», kritisierte Maria Pappa in der Septembersession, als der Kantonrat über den Wirksamkeitsbericht zum Finanzausgleich diskutierte. Die Stadtpräsidentin appellierte an den Zusammenhalt: «Lassen wir uns davon nicht auseinanderdividieren. Wenn wir unseren Kanton weiterbringen wollen, dann können wir dies nur gemeinsam tun. Die Städte sind nur im Verband mit ihren Agglomerationen konkurrenzfähig, so, wie die Agglomerationsgemeinden und ländlichen Gemeinden viel besser bestehen können, wenn sie von einer Zentrumsnähe profitieren.»
